職業(yè)病特別救助基金制度的法律初探

職業(yè)病特別救助基金制度的法律初探

       【摘  要】職業(yè)病的發(fā)生、發(fā)展及防治特殊性決定了統(tǒng)一的工傷保險保障模式不能充分、有效地保護職業(yè)病人權(quán)利;建立職業(yè)病特別救助基金對于職業(yè)病診斷、保障及有效分散用人單位風(fēng)險、化解勞資糾紛、維護社會穩(wěn)定意義極為重大;職業(yè)病特別救助基金,可通過預(yù)提費用、行政處罰、社會募集、財政支援等多渠道籌資.

       【關(guān)鍵詞】職業(yè)病 救助 特別基金 工傷保險

       【正  文】

       進入新世紀(jì),中國改革開放朝深水區(qū)緩步推進,各種社會矛盾錯綜復(fù)雜.關(guān)聯(lián)著億萬勞動者權(quán)益的社會保障法律制度,也在因應(yīng)著政治大局的變化而逐步發(fā)展.

       2007年《勞動合同法》的立法及隨后配套法規(guī)、政策的陸續(xù)出臺,給三十余年超高速經(jīng)濟改革遺留的勞資積怨割開了引流的巨創(chuàng).無論社會各界對該法如何褒貶,一個不爭的事實是,《勞動合同法》出臺后,各地法院受理的勞動爭議案件先是井噴,一年后則逐漸回落,但依然維持在較高位.這表明,一部因應(yīng)社會矛盾焦點的法律,是能夠在一定程度上化解矛盾的.

       反觀社會保障領(lǐng)域的立法,雖然也先后出臺了《社會保險法》、修正了《職業(yè)病防治法》和《國務(wù)院工傷保險條例》,但在職業(yè)病保障這個特定的領(lǐng)域,基本的制度框架并未有任何改進,職業(yè)病與一般工傷事故依然施行著統(tǒng)一的工傷保險制度.但這種統(tǒng)一保障的模式,已經(jīng)日益凸顯其不適.

     《職業(yè)病防治法》在職業(yè)病防治框架、診斷制度等方面作了一定的修改,但不能不看到,監(jiān)管部門的調(diào)整、診斷機構(gòu)的增加與診斷標(biāo)準(zhǔn)的放寬,只能是部分地對職業(yè)病防治亂象進行微調(diào),對于用人單位履行防治義務(wù)加重了監(jiān)管壓力,而對于職業(yè)病診斷與鑒定的根本障礙、對于職業(yè)病人獲取保障的巨大障礙,此次修正作用有限.

       問題的關(guān)鍵在于職業(yè)病保障模式的未能適時調(diào)整.

       不同類型的傷害,需要不同的保障制度

       一、職業(yè)病與一般工傷的區(qū)別

       職業(yè)病是一種因工作環(huán)境中存在有毒有害危險因素所致的疾病.與一般工傷事故相比,

       職業(yè)病存在以下幾個明顯的不同:

       一是職業(yè)病與一般工傷發(fā)生的原因不同.職業(yè)病是勞動生產(chǎn)過程中由職業(yè)性有毒有害因素引起的疾病,一般需要較長時間的接觸過程;工傷則是勞動生產(chǎn)過程中由于不安全、不衛(wèi)生等因素引發(fā)的意外事故,導(dǎo)致人體器官組織受到破壞或生理功能發(fā)生障礙,其發(fā)生的原因是劇烈的、偶然的外來事故.

       二是職業(yè)病與一般工傷發(fā)生的表現(xiàn)形式不同.職業(yè)病的發(fā)病通常會有一定的潛伏期,短則數(shù)月,長則數(shù)年,且癥狀的顯現(xiàn)會延續(xù)一定時間而逐漸顯現(xiàn);工傷發(fā)生后,事故對傷者肢體或者組織器官所造成的創(chuàng)傷會即時顯現(xiàn).

       三是職業(yè)病與一般工傷形成的傷害結(jié)果不同.職業(yè)病往往表現(xiàn)為緩發(fā)性的傷害,較多的表現(xiàn)在體內(nèi)器官生理機機能的損傷(如塵肺、職業(yè)腫瘤、哮喘等),且多為不可逆轉(zhuǎn)并持續(xù)加重的損傷;工傷則表現(xiàn)為暫時的喪失勞動能力,創(chuàng)傷經(jīng)過治療一般可以痊愈或者得到穩(wěn)定控制.

       二、統(tǒng)一工傷保險模式對職業(yè)病人的保障存在的弊端

       職業(yè)病與一般工傷的上述區(qū)別,導(dǎo)致現(xiàn)行的工傷保險制度對于職業(yè)病的保障存在諸多弊端.

       (一)工傷待遇的初步獲取難.

       工傷待遇的啟動需要工傷認(rèn)定,而職業(yè)病則須在確診之后才能進入工傷認(rèn)定程序.但由于職業(yè)病發(fā)病的特殊性,導(dǎo)致職業(yè)病診斷往往因為潛伏期長、勞動關(guān)系無法確認(rèn)、致病因素與疾病之間的因果關(guān)系不易確認(rèn)等等而難以及時確診.雖然《職業(yè)病防治法》規(guī)定了疑似職業(yè)病人的待遇保障,但疑似職業(yè)病本身也是一個有待確認(rèn)的標(biāo)本,與職業(yè)病相比,疑似職業(yè)病除了在因果關(guān)系這個要件上寬松之外,對于致病因素和勞動關(guān)系的存在乃至疾病本身的界定等要件完全是相同的.如此一來,勢必導(dǎo)致患者長時間無法進入社會保險保障的門檻,而由其獨自承擔(dān)全部治療成本.

       職業(yè)病診斷作為職業(yè)病社會保障制度中的最初環(huán)節(jié),其設(shè)計初衷當(dāng)然不應(yīng)是限制患者獲取保障,而應(yīng)當(dāng)是盡可能地讓符合條件的患者便捷地獲取保障.反觀現(xiàn)行規(guī)定,職業(yè)病診斷過程因牽涉到用人單位的賠償責(zé)任和工傷保險基金的支付,極易受到人為干擾,導(dǎo)致本來的醫(yī)學(xué)技術(shù)活動變成了勞動行政管理和用人單位賠償責(zé)任需要兼顧的準(zhǔn)醫(yī)療衛(wèi)生行政處理行為.

       (二)職業(yè)病人后續(xù)待遇的支取難.

       職業(yè)病人的后續(xù)待遇包括治療待遇與生活待遇.與一般工傷不同,職業(yè)病無法痊愈,需要長期持續(xù)接受治療,而且病情容易波動和晉級加重,在這個很可能終其一生的治療過程中,治療費用與生活待遇的支取往往給患者帶來極大不便,甚至是無法接續(xù)的巨大風(fēng)險.

       現(xiàn)行工傷保險實行地方(一般為設(shè)區(qū)的地級行政區(qū)劃)統(tǒng)籌,跨地市尚且存在交接手續(xù)繁瑣,更不要說跨省轉(zhuǎn)移了.對一般工傷人員來說,為免后續(xù)支取的困難,其完全可以采取一次性支付的辦法,了斷與發(fā)生地社保基金及用人單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,但對職業(yè)病患者而言,一次性了斷顯然風(fēng)險極大,因為誰也無法擔(dān)保病情不會惡化加重,即使是初次鑒定傷殘達(dá)不到等級的職業(yè)病.

       而且,現(xiàn)行《工傷保險條例》規(guī)定,對于經(jīng)勞動能力鑒定傷殘等級七級以下的工傷,用人單位可以終止雙方勞動關(guān)系,而在一些地方比如廣東省,規(guī)定對于五、六級工傷經(jīng)傷者本人提出亦可終止勞動關(guān)系,實踐中所謂"本人提出"完全可能出現(xiàn)非本人自愿提出而被視為本人提出的情形.一旦終止勞動關(guān)系,與其相依的工傷保險待遇即隨之終止,而無論日后職業(yè)病病情如何發(fā)展.

       何況,就算雙方保持勞動關(guān)系,用人單位甚至一些地方的社保和醫(yī)療機構(gòu)也會對職業(yè)病人的費用支取上設(shè)置一些表面合法的障礙,比如不合理的考勤,比如長期住院的活動限制等等.職業(yè)病人需要持續(xù)治療,但職業(yè)病人同樣需要正常人的家庭和社會生活,漫長的后續(xù)治療過程中,職業(yè)病人如果長期局限在醫(yī)院內(nèi),或者繼續(xù)接受用人單位每天的考勤,勢必極大影響治療效果.

       (三)職業(yè)病人可享受的待遇并不能對應(yīng)其損失.

       職業(yè)病人所遭受的傷害與一般工傷人員的傷害不可相提并論.一般工傷傷害可以治愈,創(chuàng)傷給受傷部位及人體身心造成的傷痛是相對確定和有限的,與此相適應(yīng),工傷保險根據(jù)既定的傷殘等級向傷者支付相應(yīng)的工傷待遇,這一模式自有其簡易、有效的優(yōu)勢.但對職業(yè)病人來說,由于終其一生患者都需要在持續(xù)的治療中生活,而且疾病所造成的身心傷痛還在持續(xù)發(fā)展、加重,則這種根據(jù)傷殘等級固定工傷待遇的模式就難免機械、刻板,無法充分反映職業(yè)病人的全部損失.

       三、統(tǒng)一模式對職業(yè)病人保障不足的制度根源

       現(xiàn)行工傷保險制度實行無過錯、低補償、廣覆蓋的原則.這一原則決定了工傷保險制度必需充分考慮到兩個因素:一是用人單位的利益不致受到太大的分割,二是工傷人員的救助得到最基本的保證.但在優(yōu)先追求經(jīng)濟發(fā)展的市場經(jīng)濟國家,用人單位挾其經(jīng)濟資源強勢裹挾行政資源往往左右著一國工傷保險繳費費率、參保比例、保障程度等工傷保險基本走勢,而勞工工傷權(quán)益的空間則一再被擠壓.

       無過錯、低補償、廣覆蓋作為現(xiàn)代工傷保險制度的基本原理,對于職業(yè)病保障當(dāng)然也同樣適用,但僅有此三原則還不足以滿足職業(yè)病社會保障之需.個中最大的障礙在于過錯問題.在一般工傷事故中,用人單位的過錯往往被人們有意無意地化解為無心之過無意之失,實踐中也確實普遍存在著非人為動因?qū)е碌纳a(chǎn)事故,比如生產(chǎn)設(shè)備、工藝設(shè)計方面的先天不足,比如純外來偶發(fā)因素的突然介入等等,雖然這其中相當(dāng)比例的工傷事故嚴(yán)格來說依然可以看出用人單位的不夠重視,但既然推行風(fēng)險分?jǐn)?、社會保?經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先考慮的背景下國家對用人單位的主觀責(zé)任被一再淡化就成為理所當(dāng)然.但無論如何,用人單位預(yù)先知道風(fēng)險、也能夠防范、卻故意不去防范,或者明知風(fēng)險存在卻依然罔顧勞動者生命健康而繼續(xù)生產(chǎn),此時其主觀過錯就已然彰顯,法律責(zé)任倘使再不及時跟進,所引發(fā)的將不僅僅是個案受害者的不滿,更可能引發(fā)基本社會公義的信任危機.

       職業(yè)病的產(chǎn)生,恰恰表明了用人單位在風(fēng)險方面的明知和在防范舉措方面的消極甚至逃遁.無論是致病粉塵的產(chǎn)生、消減,還是有毒有害化學(xué)品的使用、管控,對于企業(yè)所有者和經(jīng)營者而言均為基本的常識,也有足夠的能力去實施,而其所以偷逃、放縱,無非是經(jīng)營成本的壓力與利潤的誘惑所致.而此時,經(jīng)營成本的壓力,與勞動者生命健康的傷害,二者無論是個體成本的比較,還是社會成本的對沖,均不可同日而語,孰輕孰重,不言而喻.

       另外,或許更為重要的是,這種先天不足的工傷保險模式,于其支付程序上亦難免機械和過于嚴(yán)格,這一方面固然因為國家社會法法律制度的不夠發(fā)達(dá),導(dǎo)致保障優(yōu)先保險便民的基本理念無法貫徹于制度及其實施中,另一方面則更因為統(tǒng)一模式本身在制度設(shè)計方面的無法因應(yīng)特殊情況,導(dǎo)致無論是職業(yè)病的診斷、待遇的申領(lǐng)乃至保障的范圍均受到統(tǒng)一模式的處處掣肘,而不能充分反映出職業(yè)病相較于一般工傷所存在的典型特殊性.

       既然如此,我們就該引入一種不太同于現(xiàn)行工傷保險的保障模式,這種模式既要完全體現(xiàn)工傷保險基本原理,更要充分照顧職業(yè)病的特殊性,換句話說,這種新型模式應(yīng)當(dāng)有效分?jǐn)傆萌藛挝皇鹿曙L(fēng)險,又要因應(yīng)職業(yè)病發(fā)病特性,讓患者盡量早些享受到保障,不再受診斷之累認(rèn)定之苦,且醫(yī)療待遇終生不虞,而對部分職業(yè)病高發(fā)行業(yè)企業(yè),則在繳費上適度高標(biāo).

       這,就需要建立職業(yè)病特別救助基金.

       職業(yè)病特別救助基金制度的初步構(gòu)想

       一、資金來源

       建立職業(yè)病特別救助基金(以下簡稱"特別基金"),宜實行經(jīng)營單位繳交為主、財政補助為輔、廣納社會捐助而勞動者無需承擔(dān)的資金籌集政策.

       (一)用人單位繳交

       職業(yè)病致病因素可謂無處不在,但凡有職業(yè)存在的地方就會有相應(yīng)的職業(yè)危害.狹義上的職業(yè)病當(dāng)然是指依據(jù)國家法律得以確診的那一部分與職業(yè)相關(guān)的疾病.但為著充分發(fā)揮現(xiàn)代工傷保險制度的優(yōu)勢和充分保障廣大勞動者權(quán)益,職業(yè)病特別救助基金的繳費單位應(yīng)一視同仁,但又有所區(qū)別.

       繳交特別基金參保費用,應(yīng)當(dāng)成為所有用人單位的基本義務(wù),這一點,與一般工傷保險并無二致.至于具體繳費標(biāo)準(zhǔn),此處不再展開論述.

       但職業(yè)病畢竟會根據(jù)行業(yè)、企業(yè)甚至具體的工作崗位而有所不同,因此,特別基金的繳費,應(yīng)當(dāng)參考各行業(yè)的職業(yè)病發(fā)病機率予以設(shè)定不同費率.

       (二)財政補助

       職業(yè)病是社會病,職業(yè)病患者的勞動不僅對用人單位利潤有貢獻,對地方、國家和社會也有貢獻,國家對此應(yīng)承擔(dān)兜底責(zé)任.

       (三)社會捐助

       完善慈善及捐助制度,使捐助者享受相應(yīng)的認(rèn)可與待遇,激勵其他人效仿.

       (四)行政處罰

       對職業(yè)病高發(fā)單位及職業(yè)防護嚴(yán)重不足存在高風(fēng)險的用人單位,安全生產(chǎn)監(jiān)管部門可以對其處以嚴(yán)厲處罰,促其整改和完善.

       二、基金制度

       1、特別基金完全獨立于其他社會保險基金.

       2、建立職業(yè)病診斷醫(yī)院與診斷醫(yī)生資格制度,且診斷醫(yī)生享有完全獨立的診斷執(zhí)業(yè)權(quán)利,任何單位及個人無權(quán)干預(yù).

       3、享受職業(yè)病待遇無需工傷認(rèn)定,只要有相應(yīng)診斷資質(zhì)的醫(yī)生出具診斷結(jié)論,即可直接享受職業(yè)病待遇.

       4、職業(yè)病待遇自動持續(xù)發(fā)放.(2013/3/31)

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