光明滑坡：安全紅線(xiàn)，不可擅越！

光明滑坡：安全紅線(xiàn)，不可擅越！^注1

——從安全生產(chǎn)法的視角審視12·20光明滑坡事件

各位領(lǐng)導(dǎo)、各位一線(xiàn)行政執(zhí)法的精英：

上午好！

我是來(lái)自廣東華商（龍崗）律師事務(wù)所的管鐵流律師，長(zhǎng)期關(guān)注安全生產(chǎn)法律制度的建設(shè)。

    隨著2016年7月15日《廣東深圳光明新區(qū)渣土受納場(chǎng)“12·20”特別重大滑坡事故調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)務(wù)院調(diào)查報(bào)告”）的公布，有關(guān)12·20光明滑坡事故的種種議論、評(píng)價(jià)乃至猜測(cè)、謠傳等等，大致可以暫告一段落。剛才播放的視頻，讓我想到了事件的兩個(gè)關(guān)鍵詞：事故、責(zé)任。

既然是事故，當(dāng)然就不再是天災(zāi)，而是人禍，是人因，或者更確切的說(shuō)，是某些人的違法違規(guī)的原因，導(dǎo)致了這場(chǎng)極為慘烈的悲劇，用調(diào)查報(bào)告的結(jié)論就是：特別重大的安全生產(chǎn)事故。

既然是事故，必須進(jìn)一步追問(wèn)和明確的就是：誰(shuí)的責(zé)任？

是綠威公司、益相龍公司等紅坳受納場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)、中介主體及林敏武、王明斌等實(shí)際投資人嗎？

當(dāng)然是！這些經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人，為了追求經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)視國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)政策的明文規(guī)定，違法轉(zhuǎn)包，胡亂堆填，是導(dǎo)致滑坡慘劇的直接責(zé)任主體。他們理應(yīng)對(duì)眾多死傷者和受害企業(yè)的人身、財(cái)產(chǎn)損失承擔(dān)法定的民事侵權(quán)賠償責(zé)任。

但，他們又是怎樣拿到紅坳受納場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的？是誰(shuí)、又是如何放縱這一違規(guī)無(wú)數(shù)的項(xiàng)目的審批、立項(xiàng)、運(yùn)營(yíng)、并且是長(zhǎng)期持續(xù)惡性違規(guī)運(yùn)營(yíng)的？

沒(méi)有這背后的放縱，就不會(huì)有紅坳受納場(chǎng)，也就不會(huì)有12·20光明滑坡事件。因此，厘清光明滑坡事故所涉行政法律責(zé)任，將更有利于我們透徹地認(rèn)識(shí)此次事故的來(lái)龍去脈。

那么，光明滑坡事故的背后，到底潛藏著怎樣違規(guī)違法的行政行為？

下面，我將簡(jiǎn)要梳理一下國(guó)務(wù)院調(diào)查報(bào)告有關(guān)本案行政違法違規(guī)的內(nèi)容：

紅坳受納場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，包括了立項(xiàng)審批與日常監(jiān)管兩方面的行政行為，涉及到包括深圳市和光明新區(qū)、光明街道辦事處三級(jí)行政機(jī)關(guān)及城管、城建、住建、規(guī)土、環(huán)保、水務(wù)等眾多部門(mén)。

從立項(xiàng)審批這條線(xiàn)來(lái)看：

深圳市水務(wù)局負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的審批，

深圳市規(guī)土委光明管理局負(fù)責(zé)用地址和預(yù)審許可，

光明新區(qū)城市管理局負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)發(fā)包、受納證的審批許可，

光明新區(qū)城市建設(shè)局負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的施工許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，

從日常監(jiān)管這條線(xiàn)來(lái)看：

深圳市政府、光明新區(qū)政府乃至光明辦事處及其城管、城建、水務(wù)等部門(mén)均負(fù)有各自的監(jiān)管職責(zé)，比如受納場(chǎng)的渣土進(jìn)場(chǎng)與堆放，城管、城建部門(mén)即負(fù)有跟蹤監(jiān)管，而渣土堆放過(guò)程中的導(dǎo)排水配套工程是否科學(xué)有效，城建、水務(wù)等部門(mén)亦應(yīng)及時(shí)監(jiān)管。

然而，雖然法律法規(guī)乃至地方編制規(guī)定對(duì)其職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，但相關(guān)政府及其職能部門(mén)、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與行政工作人員卻有意無(wú)意地忽視了這些規(guī)定，出現(xiàn)了一系列的違規(guī)、違法甚至犯罪的情形：

在立項(xiàng)審批方面：

光明新區(qū)城市管理局，違規(guī)審批許可，在紅坳受納場(chǎng)未取得規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)等部門(mén)批準(zhǔn)文件的情況下，違規(guī)向綠威公司發(fā)放臨時(shí)受納場(chǎng)許可證；

光明新區(qū)城市建設(shè)局未在施工許可環(huán)節(jié)對(duì)紅坳受納場(chǎng)嚴(yán)格把關(guān)，后來(lái)更是直接違規(guī)為紅坳受納場(chǎng)辦理環(huán)境影響報(bào)告審批；

深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)光明管理局在無(wú)可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等有關(guān)文件資料的情況下違規(guī)核發(fā)紅坳受納場(chǎng)選址意見(jiàn)書(shū)；以出具復(fù)函的形式代替行政許可同意臨時(shí)受納；

在日常監(jiān)管方面更是漏洞百出：

最集中表現(xiàn)的莫過(guò)于光明新區(qū)城市管理局，日常監(jiān)督檢查中，其未對(duì)紅坳受納場(chǎng)壓實(shí)作業(yè)、坡度控制等重要內(nèi)容進(jìn)行檢查，未發(fā)現(xiàn)受納場(chǎng)存在超容量受納、缺乏有效的導(dǎo)排水系統(tǒng)等問(wèn)題；對(duì)群眾舉報(bào)的事故隱患更是弄虛作假回復(fù)舉報(bào)人和上級(jí)機(jī)關(guān)，且在事故隱患未消除的情況下，違法恢復(fù)紅坳受納場(chǎng)運(yùn)營(yíng)；

再如光明新區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊(duì)，其對(duì)眼皮子底下的違規(guī)用地、無(wú)證施工等熟視無(wú)睹，其土地監(jiān)察職能哪去了？！

其實(shí)，這些部門(mén)的接連違規(guī)并非偶然，更非從一開(kāi)始就違規(guī)。發(fā)人深思的一個(gè)細(xì)節(jié)是，紅坳受納場(chǎng)最初的建設(shè)并不順利，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)光明管理局先后兩次針對(duì)紅坳受納場(chǎng)的選址問(wèn)題發(fā)出不同聲音。但令人扼腕嘆息的是，此種正確的意見(jiàn)最終在自上而下加快推進(jìn)受納場(chǎng)建設(shè)的“大勢(shì)”中歸于湮滅，該局在2013年6月7日再次指出紅坳受納場(chǎng)項(xiàng)目與公明調(diào)蓄工程輸水涵洞有沖突，但僅僅時(shí)隔兩天，該局即放棄了2012年6月5日和2013年6月7日兩次正確的意見(jiàn)，最終違規(guī)出具紅坳受納場(chǎng)選址意見(jiàn)書(shū)。

為什么會(huì)這樣？

因?yàn)樯鲜雎毮懿块T(mén)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有不同意見(jiàn)，因?yàn)樯钲谑蟹止苁芗{場(chǎng)建設(shè)的副市長(zhǎng)有明確要求，并且通過(guò)兩次市政府辦公會(huì)議強(qiáng)力推動(dòng)受納場(chǎng)建設(shè)加快步伐，在這一加快推進(jìn)的強(qiáng)勢(shì)壓力之下，許多基于科學(xué)和安全考慮而設(shè)置的法定審批程序都被簡(jiǎn)化或者“靈活”掉了。而正是因?yàn)檫@些安全大關(guān)被棄守，紅坳受納場(chǎng)滑坡事故這只潘多拉魔盒最終被釋放出來(lái)。

如果說(shuō)綠威公司等公司及其實(shí)際運(yùn)作人是導(dǎo)致光明滑坡事故的真兇，相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作者成為放縱這些真兇危害社會(huì)的事實(shí)上的幫手，那么，上自深圳市政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)相關(guān)部門(mén)法定職能的無(wú)視，則是12·20光明滑坡事故最大、也是最關(guān)鍵的幕后推手，且無(wú)論其本來(lái)意愿是否故意。

因此，從這個(gè)意義上來(lái)分析，我們就不難理解為何社會(huì)公眾對(duì)滑坡事故由天災(zāi)反轉(zhuǎn)為人禍的憤懣，也不難理解為何國(guó)務(wù)院調(diào)查報(bào)告用了三分之一在大篇幅詳盡地公開(kāi)相關(guān)責(zé)任主體的違法違規(guī)情形和相應(yīng)的行政處分結(jié)論。

面對(duì)七十多條轉(zhuǎn)瞬即逝的鮮活人命，面對(duì)數(shù)以?xún)|計(jì)瞬間被毀的公私財(cái)產(chǎn)，我們不禁要問(wèn)：

為什么？為什么會(huì)出現(xiàn)這么多的政府及職能部門(mén)在紅坳受納場(chǎng)的違規(guī)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中不約而同地集體失察失職呢？

追究這么多行政機(jī)關(guān)集體違法背后的原因，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。有利益之說(shuō)，認(rèn)為涉案的行政機(jī)關(guān)及其工作人員重利輕義，也有制度之說(shuō)，認(rèn)為現(xiàn)有制度不夠完善，不足以防范腐敗與失職的發(fā)生。等等。

但在本律師看來(lái)，安全生產(chǎn)紅線(xiàn)意識(shí)的缺失，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的弱化，才是釀成這一于國(guó)于民于公于私皆為至重至慘結(jié)局的根源。

毫不夸張地說(shuō)，人類(lèi)歷史上推出的有關(guān)安全生產(chǎn)的每一項(xiàng)制度每一部法令，無(wú)一不是浸泡著海量的血與淚，也無(wú)一不昭示著公共監(jiān)管職能的持續(xù)強(qiáng)化。《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》及國(guó)家各項(xiàng)事關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，也同樣如此。遠(yuǎn)的不說(shuō)，最近幾年發(fā)生的重特大安全事故，比如江蘇昆山大爆炸，比如天津?yàn)I海新區(qū)的大爆炸，比如龍崗的舞王大火，無(wú)一不在慘烈損失的背后暗藏著惡劣的監(jiān)管失職、行政違法。

2014年8月31日《安全生產(chǎn)法》重大修正案應(yīng)運(yùn)而生之時(shí)，紅坳受納場(chǎng)的惡性違規(guī)運(yùn)營(yíng)已進(jìn)入巔峰，從審批到監(jiān)管，第一波次的集體違規(guī)已經(jīng)過(guò)去，與此同時(shí)，當(dāng)?shù)厝罕婇L(zhǎng)期反復(fù)的信訪投訴也拉開(kāi)序幕，但遺憾的是，相關(guān)信訪最終被職能部門(mén)以謊報(bào)瞞報(bào)的形式遮掩了過(guò)去。

假如——

當(dāng)年呂副市長(zhǎng)在主持市政府辦公會(huì)議之時(shí)，能有人有條件將2015年12月20日紅坳受納場(chǎng)的那一幕人間慘劇提前展演給這位領(lǐng)導(dǎo)，或者呂副市長(zhǎng)能夠清醒地意識(shí)到其所強(qiáng)勢(shì)加快推進(jìn)的紅坳受納場(chǎng)必將有此悲慘一刻，那他還會(huì)固執(zhí)己見(jiàn)力排眾議無(wú)視規(guī)定地去推嗎？

我相信不會(huì)！

我個(gè)人甚至不惴小心腸地竊以為，呂副市長(zhǎng)也好，跳樓的徐遠(yuǎn)安也好，他們可能真心意識(shí)不到，在一段時(shí)間的違規(guī)堆填之后，會(huì)發(fā)生超大體量的坍塌，并釀成巨量的生命財(cái)產(chǎn)損失。如果必將發(fā)生的安全慘劇清晰地展示在這些領(lǐng)導(dǎo)眼前，我相信是個(gè)正常人都不會(huì)利令智昏地搭上政治前途乃至身家性命去冒大險(xiǎn)！

人命關(guān)天，安全生產(chǎn)大過(guò)天！

類(lèi)似的假設(shè)我們還可以問(wèn)得更多：

如果城管部門(mén)清醒地意識(shí)到紅坳受納場(chǎng)違規(guī)經(jīng)營(yíng)將出現(xiàn)特別重大安全事故，其在立項(xiàng)、日常監(jiān)管、處理信訪時(shí)會(huì)否更嚴(yán)謹(jǐn)？

如果建設(shè)部門(mén)清醒地意識(shí)到紅坳受納場(chǎng)違規(guī)立項(xiàng)、違規(guī)亂堆放將出現(xiàn)特別重大安全事故，其在立項(xiàng)審批特別是面對(duì)上級(jí)政府的干預(yù)時(shí)會(huì)否繼續(xù)堅(jiān)持原則？

如果前線(xiàn)一線(xiàn)的執(zhí)法工作者清醒地意識(shí)到紅坳受納場(chǎng)長(zhǎng)期違規(guī)亂堆放必將造成特別重大安全事故，其在日常監(jiān)管包括對(duì)待群眾反復(fù)信訪時(shí)，會(huì)否正確、嚴(yán)格地執(zhí)法？

遺憾的是，所有這一切，不過(guò)是善良的假設(shè)，利益、僥幸心理，甚至，還有一些愚昧無(wú)知，讓我們的個(gè)別行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員躺在重特大事故的火山口上混沌不知渾然不覺(jué)。

而所有這些假設(shè)，都有一個(gè)基本的前提，那就是對(duì)安全生產(chǎn)的重視，對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重視，即：

管業(yè)務(wù)必須管安全
      管行業(yè)必須管安全
      管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全

2016年3月，深圳市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局恢復(fù)掛牌，曾經(jīng)，我們深圳同樣早就有了這樣一個(gè)專(zhuān)司安全生產(chǎn)的職能部門(mén)，但在大部制的改革中，2009年，我們將安監(jiān)職能切割后分別劃入多個(gè)大部中，主體的消失，職能的分散，雖不敢說(shuō)就此導(dǎo)致了怎樣的后果，但安監(jiān)工作的削弱，則是不爭(zhēng)的事實(shí)。

如今，深圳市安監(jiān)局撤而復(fù)立，誠(chéng)愿這一事關(guān)人命大事的職能部門(mén)，為民把好生命關(guān)，為國(guó)把好安全門(mén)?。?/span>2016/8/15）

注1：本文系作者為某政府機(jī)關(guān)就光明滑坡事件所作法律講堂的演講底稿。

[作者：廣東華商（龍崗）律師事務(wù)所 – 管鐵流律師]